Auf gutem Weg, aber noch nicht am Ziel

Ralph Henger, Leiter des bundesweiten Modellversuchs „Planspiel Flächenhandel“ Image
Flächensparen ist richtig, wenn wir die richtigen Instrumente einsetzen, sagt Ralph Henger. Foto: IW Köln

In den letzten zwei Jahrzehnten hat sich beim Thema Flächensparen einiges getan. Zum einen ist das Thema klar in das Bewusstsein der meisten Planer, Bürgermeister und Kämmerer gerückt. Auch im öffentlichen Bau- und Planungsrecht (Raumordnungsgesetz, Baugesetzbuch etc.) ist der sparsame und schonende Umgang mit Grund und Boden in Leitsätzen mittlerweile fest verankert. Zudem wurden richtige regulatorischen Rahmenbedingungen zur Stärkung der Innenentwicklung vorgenommen (z.B. BauGB-Novelle 2013). Das Ergebnis: Während in den 1990er Jahren noch rund 120 Hektar pro Tag (!) für neue Siedlungs- und Verkehrsflächen neu in Anspruch genommen wurden, sind es heute nur noch gut halb so viele.

Trotz dieser Verbesserungen, lokaler und regionaler Initiativen sowie einem zunehmenden Problembewusstsein, ist die flächenpolitische Situation jedoch weiter unbefriedigend. Aktuell laufen wir sogar Gefahr, die Fehler der Vergangenheit zu wiederholen. So hat der Bundestag unlängst beschlossen, dass künftig Gemeinden für drei Jahre Baugebiete bis einen Hektar bebauter Grundfläche – und damit bis mehrere Hektar Größe – in ihrem Außenbereich in einem beschleunigten Verfahren ausweisen können (§ 13 b BauGB neu). Damit entfallen die frühzeitige Beteiligung der Öffentlichkeit und die Umweltprüfung. Dies wird das Bauen auf der grünen Wiese erleichtern – leider nicht nur dort, wo der Bedarf hoch ist, sondern auch in den vielen schrumpfenden ländlichen Gebieten, wo es wichtig ist, die Innenentwicklung zu stärken und nicht die Zersiedelung anzuregen. Wir brauchen wahrlich bessere Lösungen um den aktuellen Herausforderungen adäquat zu begegnen.

Hierfür ist es auch wichtig, am 30- Hektar-Ziel festzuhalten, welches im Jahr 2002 in der Nachhaltigkeitsstrategie der Bundesregierung für das Jahr 2020 formuliert wurde. Für dieses Nachhaltigkeitsziel gibt es eine Reihe von Begründungen: Zum einen ist der „Flächenverbrauch“ ein ökologisches Problem, da die Verfügbarkeit von Freiflächen die Bereitstellung von Ökosystemdienstleistungen beeinflusst und wertvolle landwirtschaftlich genutzte Böden zerstört werden. Zum anderen müssen bei weiter steigender Siedlungs- und Verkehrsfläche die damit einhergehenden Infrastrukturfolgekosten für Straßen und Leitungen bei ungefähr konstanter Bevölkerung in Deutschland in Zukunft auf immer weniger Köpfe verteilt werden.

Das 30-Hektar-Ziel steht nicht im Konflikt mit aktuellen Herausforderungen

Der sparsame Umgang mit unseren Freiflächen erscheint vor den aktuellen Herausforderungen nun vielerorts nicht mehr zeitgemäß. Aufgrund der hohen Zuwanderung aus dem Aus- und Inland in die Großstädte besteht in vielen Metropolen und Wachstumsregionen ein erheblicher Wohnungsmangel. Um die hohe Nachfrage nach Wohnungen zu bedienen, ist eine enorme Ausweitung des Wohnungsneubaus erforderlich. Zudem benötigen dort neue Arbeitnehmer neue Arbeitsplätze, zum Beispiel in Büros und zusätzliche Kunden zusätzliche Einkaufsmöglichkeiten. Der hohe Bedarf steht jedoch nicht im Widerspruch zum 30-Hektar-Ziel. So lassen sich auch unter Einhaltung des 30-Hektar-Ziels die aktuell erforderlichen 350.000 Wohnungen jedes Jahr auf Neuentwicklungsflächen mit durchschnittlicher Dichte für Einfamilienhaussiedlungen und Geschosswohnungsbau errichten.

Der Zertifikatehandel ist die beste Option

Deutlich zeichnet sich jedoch mittlerweile ab, dass ohne den Einsatz neuer Instrumente oder die grundlegende Verbesserung der Steuerungsleistung bereits bestehender Instrumente das 30-Hektar-Ziel nicht zu erreichen ist. Der Grund ist einfach: Auch für problembewusste Kommunen ist es immer noch fast unmöglich, allein aus der Konkurrenzsituation mit anderen Kommunen auszusteigen und Flächen auf der grünen Wiese für Wohnungen und Gewerbe nicht auszuweisen: Denn solange die örtliche Bevölkerung das überörtliche Umweltproblem oder das abstrakte Infrastrukturkostenproblem nicht wahrnimmt, stehen Kommunalpolitiker unter direktem Erfolgsdruck bei der Ansiedlung neuer Einwohner und Unternehmen. Mit anderen Worten: Solange Freiflächen keinen Preis erhalten, die den wahren Wert des Bodens reflektieren, werden „aktive“ und angebotsschaffende Baulandstrategien auch zukünftig für die Kommunen attraktiv bleiben, auch wenn sie an der Nachfrage der Bevölkerung und Unternehmen vorbeigeplant sind.

Unter den bestehenden Instrumenten hat die Raumordnungsplanung der Länder eine wichtige Bedeutung für die Begrenzung des Siedlungs- und Verkehrsflächenwachstums. Demgemäß richten sich die Hoffnungen einiger Akteure auf eine Schärfung raumordnungsrechtlicher Instrumente. Entsprechende Vorschläge laufen jedoch zwingend auf eine Stärkung der zentralen Planungsebene zu Lasten der lokalen Planungsebene hinaus. Hierfür fehlt nicht die nötige politische Akzeptanz, es würde auch mit einem erheblichen Schaden für unsere Volkswirtschaft einhergehen. Will man den Städten und Kommunen so weit wie möglich Spielräume erhalten, bietet sich das Instrument des Flächenzertifikatehandels an. Der Charme: Flächensparziele können zielsicher erreicht werden und die Kommunen können vor Ort weiterhin frei entscheiden. Die qualitative Steuerung der Siedlungs- und Verkehrsflächenentwicklung übernimmt die Planung wie bisher. Die quantitative Steuerung übernimmt der Flächenhandel.

Zertifikatehandel: Einfache Funktionsweise

Beim Flächenhandel wird die Gesamtmenge an handelbaren Zertifikaten vorab festgelegt und am Anfang jedes Jahres ausgegeben. Die Gemeinden, die Träger der Bauleitplanung sind, erhalten über einen festen Schlüssel Zertifikate zugeteilt, die zur Ausweisung von 1.000 m² (=0,1 ha) Bauland berechtigt. Der Schlüssel orientiert sich an den Einwohnerzahlen. Die Kommune, die im Rahmen der bestehenden Raumplanung Flächen festsetzen will, muss die entsprechende Zahl an Zertifikaten bereitstellen. Hat sie zu wenige, muss sie zusätzliche kaufen. Hat sie zu viele, so kann sie Zertifikate verkaufen. Auf diese Weise verfolgen die Gemeinden nur noch ihre Bebauungspläne, für die sie sicher sein können, dass sie mit der Aufsiedlung auch die zusätzlichen Zertifikatskosten begleichen können. Jede Gemeinde kann dieses Kalkül im Rahmen der Raumplanung selbst aufstellen und sie kann selbst entscheiden, ob sie eher dazukauft oder verkauft. Unabhängig davon wie sie entscheidet, bleibt das Flächensparziel gewahrt, weil nur eine bestimmte Menge zur Verfügung steht. Für Rückplanungs- und Rückbaumaßnahmen können die Kommunen zudem zusätzliche Zertifikate – sog. Weiße Zertifikate – erhalten.

Der Zertifikatehandel hat den Einführungstest erfolgreich bestanden

Der 5-jährige bundesweite Modellversuch „Planspiel Flächenhandel“ mit 87 teilnehmenden Städten und Gemeinden konnte nun zeigen, dass das Instrument sehr gut funktioniert, wenn es richtig umgesetzt wird (www.flaechenhandel.de). Freiflächen auf der grünen Wiese erhalten hierdurch einen „fairen“ Preis, der alle gesellschaftlichen Kosten mit abbildet. Das ist momentan nicht der Fall, was dazu führt, das innerstädtische Lagen zu oft ungenutzt bleiben. Ein Flächenhandelssystem hilft speziell dort, wo Kommunen Baugebiete nur deshalb ausweisen, weil es die Nachbarkommunen ebenfalls machen. Die teilnehmenden Städte und Gemeinden konnten sehr schnell und unproblematisch mit den Zertifikaten umgehen, unter anderem da sie im Rahmen der Bauleit- und Regionalplanung mit dem Verhandeln und dem Austausch von Entwicklungsflächen vertraut sind. Nach dem im Modellversuch entwickelten Verfahren können die Kommunen die Anzahl der nachzuweisenden Zertifikate selbst berechnen. Das ist im Rahmen der üblichen Planverfahren ohne großen Aufwand möglich. Die Kommunen melden die benötigten Zertifikate an eine zuständige Verwaltungsbehörde auf Regional- oder Landesebene. Die überprüft die Daten auf Plausibilität und leitet sie an die zuständige Stelle auf Bundesebene weiter. Hierfür sind keine neuen Behörden und nur wenig neues Fachpersonal nötig. Auch die Organisation des Handels über einen Börsenplatz ließe sich schnell und günstig umsetzen. Verbindlich eingeführt, wird sich jede Kommune fragen, ob es sich lohnt, Neubauflächen auszuweisen.

Fazit: Ein Flächenzertifikatehandel setzt für alle die richtigen Anreize zum Flächensparen

Das von der Bundesregierung ausgerufene Ziel von 30 Hektar ist nur zu erreichen, wenn Flächensparpolitiken sich für die Kommunen auch finanziell rechnen. Hierfür benötigen wir eine übergreifende bundeseinheitliche Lösung und einen Preis für Freiflächen, der für alle Kommunen in Deutschland gleichermaßen gilt. Hierdurch lässt sich eine effiziente Koordination aller Flächensparmaßnahmen über alle Städte und Gemeinden sowie den einzelnen Flächennutzungen herstellen. Die Regionen mit aktuell angespannten Wohnungsmärkten können sich trotzdem ausreichend frei entwickeln, da das System dazu führt, dass neue Flächenentwicklungen nur dort vermieden werden, wo sie nicht sinnvoll sind.

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